Jakie są zasady przyznawania i rozliczania dotacji dla instytucji kultury

Środki publiczne należy wydatkować po uprzednim ujęciu ich w ustawie budżetowej lub uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego:

• w sposób celowy i oszczędny,
• z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów,
• w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Zgodnie z art. 8 i art. 9 ust. 1 uodk ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych organizują działalność kulturalną, tworząc państwowe instytucje kultury, a jednostki samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) – tworząc samorządowe instytucje kultury (art. 8, art. 9 ust. 1 uodk).

Wśród przychodów instytucji kultury, które jednostki te mogą otrzymywać od swoich organizatorów (czyli podmiotów je tworzących), przepis art. 28 ust. 3 uodk wymienia dotacje:

• podmiotowe – na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów;
• celowe – na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, oraz na realizację wskazanych zadań i programów.

„Dotacja celowa jest dotacją przeznaczoną na finansowanie lub dofinansowanie kosztów wykonania ściśle określonego zadania. Z kolei dotacja podmiotowa stanowi wydatek budżetu państwa na dofinansowanie działalności bieżącej (...). Jest zatem formą pomocy finansowej budżetu na rzecz ogółu wydatków bieżących danej jednostki. Ma ona zbilansować przychody i wydatki tej jednostki, nie wskazując celu, na który mają być użyte środki uzyskane tytułem dotacji podmiotowej. Dotacja podmiotowa pozwala więc utrzymać sprawność finansową dotowanej jednostki, lecz nie ma wpływu na sposób jej wykorzystania” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1053/08).

Przepis art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych  wymaga zamieszczenia w załączniku do ustawy budżetowej (ustalającej budżet państwa) wykazu jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i celowe (z wyłączeniem dotacji celowych na finansowanie i współfinansowanie programów i projektów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu – EFTA) oraz kwot dotacji.

W myśl art. 214 pkt 1 i art. 215 ufp, w załączniku do uchwały budżetowej (ustalającej budżet jednostki samorządu terytorialnego) zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, sporządzone w podziale na dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych i dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych, zawierające wyodrębnienie dotacji przedmiotowych, podmiotowych i celowych, związanych z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego.

Kwota dotacji podmiotowej dla instytucji kultury powinna zależeć przede wszystkim od:

• zakresu i przedmiotu jej działalności,
• charakteru świadczonych przez nią usług (czy są to usługi odpłatne, czy też nieodpłatne) oraz
• kosztów tych usług.

Punktem odniesienia dla wyliczenia dotacji podmiotowej dla instytucji kultury powinny być koszty związane z jej działalnością, przy uwzględnieniu możliwości pozyskiwania przychodów własnych. Sprawą organizatora jest stworzenie takiego systemu dotowania instytucji kultury, aby jej bezzwrotne finansowanie nie osłabiało działań zmierzających do pozyskiwania jak największych przychodów własnych i do racjonalizacji kosztów działania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 lipca 2010 r., I SA/Bd 498/10).

Wysokość dotacji celowej powinna natomiast odpowiadać oszacowanym kosztom realizacji konkretnego zadania, którego finansowaniu dotacja ta ma służyć, względnie – kosztom realizacji części zadania, która nie jest finansowana z innych źródeł.

„Przepisy u.f.p. oraz ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wprowadzają wymogu ustalenia dotacji podmiotowej dla instytucji kultury w formie odrębnego aktu prawnego. Dotacja udzielana tej instytucji jest wydatkiem budżetu ujętym w planie wydatków, ustalonym przez właściwy organ stanowiący w uchwale budżetowej” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2528/18). Tak więc decyzja o udzieleniu danej instytucji kultury dotacji podmiotowej w określonej kwocie zapada już na etapie uchwalania budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przekazanie dotacji przez właściwy organ władzy wykonawczej ma jedynie charakter techniczny – jest realizacją zapadłej wcześniej decyzji.

Z kolei udzielenie dotacji celowej – w odróżnieniu od dotacji podmiotowej – następuje na podstawie umowy między organizatorem instytucji kultury (podmiotem dotującym) a instytucją kultury (podmiotem dotowanym). To dopiero w umowie określa się konkretnie zadanie będące przedmiotem dofinansowania i kwotę dotacji.

Przepis art. 150 ufp wymaga, aby umowa o udzieleniu dotacji celowej z budżetu państwa określała w szczególności:

• szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;
• wysokość udzielonej dotacji;
• termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego;
• termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;
• termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji;
• tryb kontroli wykonania zadania (w umowie można postanowić, że kontrola będzie prowadzona na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej).

Natomiast zgodnie z art. 250 ufp, umowa o udzieleniu dotacji przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego powinna określać w szczególności:

• wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;
• termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego;
• termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej.

„W przypadku dotacji podmiotowej nie ma obowiązku zawierania umowy. Natomiast w przypadku dotacji celowych zawarcie umowy jest konieczne” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2528/18).

Wykorzystanie dotacji z budżetu państwa następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji (art. 168 ust. 4 ufp).

Wykorzystanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (art. 251 ust. 4 ufp).

„Zgodnie z powołanym art. 168 ust. 4 u.f.p. dotacja udzielona z budżetu państwa zostaje wykorzystana przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które była udzielona, zaś przekazanie dotacji na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Zgodnie natomiast z cytowanym art. 251 ust. 4 u.f.p. dotacja z budżetu samorządu terytorialnego zostaje wykorzystana w szczególności przez zapłatę, co oznacza, że zapłata za zrealizowanie zadania jest jednym ze sposobów wykorzystania dotacji. (...) Problem rozliczenia dotacji, która została użyta na zrealizowane w terminie cele, ale wydatkowana na zapłatę już po upływie terminu realizacji zadania, był wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. (...) Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wypowiadał się za przyjęciem, iż „wykorzystanie dotacji” nie jest równoznaczne z zapłatą za zadania” [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 472/18].

„Ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 125/18).

Instytucje kultury, którym została udzielona dotacja celowa z budżetu państwa, są obowiązane do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonywanych z tych środków. Zatwierdzenie przez dysponenta części budżetowej (przez podmiot dotujący) rozliczenia dotacji w zakresie rzeczowym i finansowym, przedstawionego przez instytucję kultury (podmiot dotowany) powinno nastąpić w terminie 30 dni od dnia jego przedstawienia, a w przypadku dotacji na realizację zadania za granicą – 60 dni od dnia jego przedstawienia (art. 152 ufp).

Termin i sposób rozliczenia dotacji celowej udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego należy określić w umowie o przyznaniu dotacji.

Dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu państwa do 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem, że w przypadku dotacji celowej określony w umowie o jej przyznaniu termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji nie może być dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą – 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania. Dotacje udzielone z budżetu państwa na realizację zadań za granicą w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu państwa do 28 lutego następnego roku (art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2 ufp).

Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do 31 stycznia następnego roku. W przypadku podjęcia uchwały ustalającej wykaz wydatków, których ostateczny termin dokonania przypada na następnym roku budżetowym, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (art. 251 ust. 1-3 ufp).

Dotacje udzielone z budżetu państwa:

• wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
• pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia wspomnianych okoliczności (art. 169 ust. 1 ufp).

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 169 ust. 2 i 3 ufp).

Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 4 ufp).

Z dotacjami udzielonymi z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystanymi niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranymi nienależnie lub w nadmiernej wysokości, postępuje się na takich samych zasadach, jak w przypadku dotacji udzielonych z budżetu państwa (art. 252 ufp).

Nie jest możliwe stosowanie opisanych wyżej regulacji dotyczących zwrotu dotacji w pełnym zakresie do dotacji podmiotowych. Przykładowo, trudno mówić o wykorzystaniu dotacji podmiotowej niezgodnie z przeznaczeniem, skoro z dostatecznie określonym przeznaczeniem mamy do czynienia w przypadku dotacji celowej; o konkretnym przeznaczeniu dotacji podmiotowej nie decyduje organizator instytucji kultury (podmiot dotujący), lecz dyrektor tej instytucji, któremu prawo w tym zakresie daje znaczna swobodę.

W piśmie Ministerstwa Finansów z 6 kwietnia 2009 r. (ST1-4834-67/2009/MLI/400), wydanym pod rządami nieobowiązującej już obecnie ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – dalej „ufp-2005” – wskazano, że wspomniana ustawa określała tryb zwrotu dotacji udzielonych z budżetu państwa. Dalej stwierdzono: „W odniesieniu natomiast do dotacji podmiotowych udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego ww. ustawa nie zawiera regulacji uszczegóławiających tryb zwrotu dotacji. Powyższe nie oznacza jednak braku obowiązku do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, której nie wykorzystano w terminie. (...) W myśl art. 28 uodk dotacja podmiotowa przekazywana na działalność instytucji kultury ma charakter roczny, a jej wysokość ustala organizator (art. 28 ust. 3). Rozstrzygnięcie w zakresie sposobu wykorzystania dotacji powinien podjąć organ, który dotacji udzielił, biorąc pod uwagę art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Pełną wiedzą i dokumentacją w przedmiotowym zakresie dysponuje organ wykonawczy gminy”. W obecnie obowiązującej ustawie o finansach publicznych przepisowi art. 144 ust. 4 ufp-2005 odpowiada art. 168 ust. 6, mający identyczną treść. Przepis ten dotyczy obowiązku zwrotu niewykorzystanej w terminie dotacji celowej, zatem w odniesieniu do dotacji podmiotowej można go stosować tylko analogicznie.

W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie określonym w przepisach lub umowie o przyznaniu dotacji celowej, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji z budżetu państwa, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 169 ust. 6 ufp).

Analogiczne uprawnienia do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu dotacji ma organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnienia te można wywieść z art. 60 pkt 1 i art. 61 ufp, znajdujących zastosowanie zarówno do należności Skarbu Państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego (w tym do podlegających zwrotowi dotacji udzielonych z budżetu państwa i budżetu samorządowego).

Organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania wspomnianych decyzji, jeśli odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są:

• w stosunku do należności budżetu państwa- minister, wojewoda, inni dysponenci części budżetowych oraz inni kierownicy państwowych jednostek budżetowych;
• w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa;

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie. Organami odwoławczymi są:

• Minister Finansów – od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wojewodę;
• samorządowe kolegium odwoławcze – od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa.

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do organu, który ją wydał, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Za dopuszczalne prawnie należy uznać wprowadzanie przez organizatorów instytucji kultury wewnętrznych regulacji dotyczących sposobu udzielania i rozliczania dotacji, zawierających szczegółowe unormowania służące zapewnieniu uporządkowanego przebiegu procesu dotacyjnego. Kompetencję do wprowadzania takich regulacji można wywieść m. in. z art. 175 ust. 1 pkt 1 ufp, który stanowi, że dysponenci części budżetowych sprawują nadzór i kontrolę

wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu państwa, oraz z art. 247 ust. 2 ufp, zgodnie z którym zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Jak wskazano w piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 24 września 2012 r. (sygn. WA-0250/80/12), „zgodnie z art. 247 ust. 2 ustawy, zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zatem należy przyjąć, że określenie sposobu udzielania dotacji dla instytucji kultury, kontroli ich realizacji oraz sposobu rozliczania tych dotacji mieści się w zakresie kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego”.

Każdy z etapów opisanego procesu udzielania i rozliczania dotacji ma istotne znaczenie dla racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi – poczynając od decyzji o zasadności udzielenia dotacji i ustalenia jej kwoty, poprzez działania monitorujące wykorzystanie dotacji, a kończąc na jej rozliczeniu oraz – w razie takiej potrzeby – wyegzekwowaniu zwrotu całości lub części dotacji.